정부연구개발예산, 30조 원 시대 눈앞에
우리나라 정부연구개발 예산은 2008년 10조 원대 이후, 2019년에는 20.5조 원으로 11년 만에 20조 원을 돌파하였다. 2020년 기획재정부의 국가재정운용계획(2020~2024년)에 따르면 2023년에는 30.7조 원으로 4년 만에 30조 원대를 기록할 것으로 예상된다. 실제 2021년도 정부연구개발예산은 전년대비 11.2% 증가한 27.2조 원으로 30조 원대 시대는 계획이 아닌 바로 앞에 놓여있는 현실이 되어 가고 있다. 이처럼 정부연구개발예산 30조 원대 시대를 앞두고 있는 상황에서 정부의 연구개발투자의 효율‧효과성이 갈수록 중요해지고 있으며, 목표 및 성과 기반의 R&D관리에 대한 요구도 증대될 것으로 보인다.
국책R&D사업 특성에 맞는 관리체계 구축해야
정부 R&D사업 예산체계는 프로그램-단위사업-세부사업-세부과제 체계로 구성되어 있다. 2019년 기준 성과조사대상은 847개 세부사업에 70,327개 세부과제에 이른다. 과제별 연구비 규모는 상위 사업의 성격과 기초 또는 국책연구의 목적에 따라 연간 수천만 원에서 수백억 원 수준이다. ’19년도 기준 한국연구재단 총 예산은 5조7,600억 원(’20년 예산은 7조692억 원) 중 하향식(Top-down) 중심의 국책연구개발예산은 ’19년 기준 1.8조 원, 과제 수는 1,571개로 과제당 연평균 11억 원에 이른다. 전체 정부연구개발과제의 연평균 3억 원 대비 약 4배 수준이다. 연구비 규모뿐만 아니라, 일부 중대형 과제는 5년 이상 장기간 추진되고 있어, 목표 및 산출물, 결과물 중심의 관리체계가 더욱 중요해지고 있다.
R&D에 프로젝트관리가 필요한가?
프로젝트는 한시적으로 고유한 제품, 서비스, 또는 결과를 창출하는 활동이다. 달리 표현하면 제한된 시간과 자원으로 기대 또는 요구사항, 즉 품질을 만족시키고 목표를 달성하기 위한 활동으로 이해할 수 있다. R&D 또한 주어진 시간과 예산, 한정된 자원으로 목표를 달성하고 고유한 산출물을 내야 한다는 측면에서 프로젝트이다. 다만, R&D는 불확실성, 복잡성, 모호성의 특성으로 인해 리스크가 높고 수행방법이 명확히 정의되기 어려울 수 있다.
특히 중대형 국책연구개발은 R&D와 Engineering이 혼재된 경우가 많아 일반 R&D보다 불확실성과 복잡성이 더 크다. 따라서 과제 착수시점부터 연구개발범위를 세분화하고, 일정, 비용에 대한 상세계획이 수립되어야 리스크를 줄이고 목표달성 가능성을 높일 수 있다. 그간 중대형 R&D과제는 착수 후 상세계획 수립 단계가 없었거나 부족한 경우가 많아 일정연기, 예산초과, 요구조건 미충족, 이해관계자 갈등 등 많은 문제점들을 초래하였다.
프로젝트관리, 어떻게 적용하고 있나 – 우주, 원자력 중대형 과제를 중심으로
중대형 연구개발사업은 대부분 사업기획, 예비타당성조사 단계를 거친다. 이 단계를 거치면서 사업의 목표와 성과가 명시되고, 그에 따라 세부과제들이 선정된다. 따라서 과제선정 단계부터 상위사업의 목표와 정렬된 예상 산출물 또는 결과물이 식별되며, 이러한 목표와 예상성과를 종료 및 종료 후까지 추적하여 관리하여야 한다. 이를 위해 연구책임자가 연구범위를 세분화하여 WBS(Work Breakdown Structure)를 도출, WBS에 근거한 상세 일정과 투입비용 계획을 수립하고 이를 연구재단과 상호 합의하여 기준선을 정한다. 현재 우주, 원자력 분야에서 총 연구비가 50억 원 이상인 중대형 R&D과제를 중심으로 적용하고 있다.
R&D 초기에는 명확히 결정될 수 없는 범위의 활동들이 있을 수밖에 없으며, 따라서 초기 식별될 수 있는 수준에서 WBS와 활동들을 세분화하되, 연구 중간 또는 몇 개월 단위의 시점에서 다음 연구활동 수준을 점진적으로 구체화(progressive elaboration)한다. 또한 중대형 R&D프로젝트관리의 어려운 점은 세부과제 간 연계성(interdependencies)에 따른 복잡성이다. 연구책임자가 이 연계성을 관리하지 못하면 통합(integration)을 통한 목표달성이 어려워져 결국 일정 지연, 미충족 등을 초래한다. 그래서 상세계획 수립 시 세부과제 간 연계성을 명시토록 하고 있다.
프로젝트관리를 통해 크게 보고 세밀히 살펴야
프로젝트관리는 목표를 명확하게 하고 세분화된 요소별로 모니터링 할 수 있도록 할 뿐만 아니라, 목표를 향한 큰 그림을 통해 전체적인 시야를 가질 수 있도록 한다. 또한 연구책임자가 제시한 상세계획은 과제 진행현황을 상세히 모니터링할 수 있게 해주고, 연구자, 정부 등 이해관계자와의 의사소통 도구로 활용됨으로써, 상호간 명확한 이해를 제공할 수 있다. 아직 시범적 수준이나, 이러한 시도와 교훈은 국가연구개발 과제 관리에 변화를 일으키는 촉진제가 될 것으로 기대한다.
